Forbes —— 特朗普政府计划发布一项新的 H-1B 签证规定，预计将对雇主如何使用该签证以及谁有资格获得该签证施加额外的限制。
就在白宫宣布将对许多 H-1B 签证持有者征收 10 万美元的费用之前，国土安全部（DHS）公布了其监管议程。该议程中包含一项旨在改变 H-1B 签证类别的规定。
即将出台的这项名为「改革 H-1B 非移民签证分类计划」的规定摘要中提到：「国土安全部将提议改革 H-1B 计划，具体措施包括：修订上限豁免的资格；对违反计划要求的雇主进行更严格的审查；以及加强对第三方安置的监督等。这些变化旨在提高 H-1B 非移民计划的完整性，并更好地保护美国工人的工资和工作条件。」该监管通知列出了 2025 年 12 月作为该规定的可能发布日期。
H-1B 背景知识和特朗普上一任期的尝试
H-1B 临时签证非常重要，因为它们通常是高技能外国公民在美国长期工作并最终获得永久居留权（即绿卡）的唯一可行途径。H-1B 的年度限额是 65,000 个，此外还有 20,000 个豁免名额，专门留给在美国大学获得硕士或更高学位的人。
在美国大学中，国际学生占电气和计算机工程全日制研究生的 73%。
根据美国法律，除了通常超过 6,000 美元的政府费用外，雇主必须向 H-1B 签证持有者支付：与拥有类似经验和资格的美国专业人士相比，取「实际工资」或「现行工资」中的较高者。研究表明，H-1B 签证持有者的薪水与具有可比教育水平和经验的美国工人相同或更高。
在唐纳德·特朗普的第一任期内，美国公民及移民服务局（USCIS）实施的政策曾导致 H-1B 拒签率达到历史高点，直到后来发生多起诉讼和法律和解，该机构才扭转了这些做法。然而，特朗普政府未能发布最终的 H-1B 签证类别修改规定。该规定于总统任期末期的 2020 年 10 月 8 日发布，但被一名法官以违反《行政程序法》为由叫停。
通过在特朗普的第二任期初就启动这一流程，寻求实施新 H-1B 限制的政府官员希望避免重蹈 2020 年规定的覆辙。
2020 年移民规定卷土重来
特朗普政府的新 H-1B 规定很可能会纳入其 2020 年失败法规的部分内容。2020 年 10 月发布的该规定有两个主要目标：
- 让高技能外国公民更难获得 H-1B 身份。
- 阻止 H-1B 签证持有者在客户所在地工作。
2024 年 12 月，拜登政府发布了一项 H-1B 最终规定，解决了特朗普政府规定中的一些问题。然而，拜登政府官员以商界更青睐的方式处理了这些问题。
在其规定的第一版（即拟议规则）中，拜登政府使用了「直接相关的特定专业」一词，声称一个职位必须要求「具有直接相关的特定专业领域的美国学士或更高学位或同等学历」才能从事该职业。该措辞也出现在特朗普政府 2020 年 10 月的规定中，并会缩小被视为专业职业的职位范围。
在律师和公司警告该措辞将阻止许多外国出生的专业人士在美国工作后，拜登政府在最终规定中修改了该部分。尽管国土安全部在「专业职业」的定义中保留了「直接相关」的要求，但它补充了措辞，澄清「直接相关意味着学位或同等学历与职位的职责之间存在逻辑联系」。国土安全部还补充道：「专业职业的定义也澄清了，尽管该职位可能允许一系列符合条件的学位领域，但每个领域都必须与职位的职责直接相关。」
福拉门律师事务所（Fragomen）的凯文·迈纳（Kevin Miner）当时指出，最初的措辞可能会阻止裁决官员允许 H-1B 类别跟上新兴技术和学位领域的发展。迈纳在一次采访中表示：「最终规定解决了这一担忧，它指出『直接相关』仅意味着教育与 H-1B 职位之间存在『逻辑联系』，这应该有助于 H-1B 类别随着技术和新工作类型的发展而不断演变。」
特朗普政府可能会修改这一措辞使其更具限制性。然而，最高法院决定终止对联邦机构的「雪佛龙式尊重」（Chevron deference）可能会限制其在这一问题上以及其他措施上超越法规允许范围的能力。
在 2024 年 6 月，美国最高法院在「Loper Bright Enterprises 等诉 Raimondo 案」中裁定：「《行政程序法》要求法院在裁定某一机构是否在其法定权限内行事时行使其独立判断，法院不得仅仅因为一项法规含糊不清而迁就机构对法律的解释；『雪佛龙案』被推翻。」
特朗普政府可能会重新审视雇主支持的拜登 H-1B 最终规定中的领域。例如，雇主和大学团体赞成延长国际学生的「上限空档期」（cap-gap）保护，以防止学生的身份和工作许可中断。雇主和大学团体也支持最终规定中的条款，这些条款允许更多组织有资格成为 H-1B 上限豁免的非营利研究机构，并为 H-1B 签证持有者成为企业家提供更大的回旋余地。
拜登的最终规定还取消了对在不同地点工作的 H-1B 签证持有者适用「行程要求」的规定。雇主们认为，要求详细列出 H-1B 专业人员工作地点和时长的规定与现代工作实践相冲突。
2020 年移民规定限制 H-1B 在客户所在地工作
在唐纳德·特朗普的第一任期的大部分时间里，特朗普政府官员一直试图使雇主无法派遣 H-1B 签证持有者到客户的所在地工作。2018 年的一份「合同和行程」备忘录施加了新的 H-1B 限制。当公司希望派遣 H-1B 员工到客户现场工作时，移民局通常会限制批准期限，有时甚至只批一天。（2020 年 10 月的规定将限制 H-1B 签证持有者在客户现场工作的批准期限仅为一年。）法庭败诉和法律和解最终导致该机构停止了这些做法。
在制定规则时，特朗普政府官员再次试图让 H-1B 身份在客户所在地工作变得更具挑战性。他们对何为雇主-雇员关系采用了有争议的定义，改变了劳工部长期以来的含义。在一名法官叫停 2020 年 10 月的 H-1B 临时最终规定后，特朗普政府在 1 月中旬在线发布（但未出版）了一份「最终规定」，以及一份劳工部备忘录。
尽管这些措施没有生效，但律师们认为它们代表了对劳动法和移民法的激进解释。特朗普官员认为，他们可以通过将法律义务转移给客户，来阻止公司雇用在客户所在地履行合同的 H-1B 专业人员。
在 2021 年 1 月，通过未发布的 H-1B 最终规定和劳工部备忘录，特朗普政府试图要求不仅是信息技术和专业服务公司，也要求他们的客户提交 H-1B 申请和劳工条件申请。这实际上会使客户成为 H-1B 签证持有者的雇主，而不是服务的接收方。
举一个普通的例子，可以想象一家园林绿化公司告诉房主，他们需要承担为公司员工（为房主修剪草坪或灌木的员工）提供移民义务。很少有客户会愿意为他们无法雇佣或解雇的个人承担移民或其他法律义务。
特朗普政府阻止 IT 和其他服务在客户现场提供的规定，不仅会影响供应商，还会影响接收服务的公司。未来规定中类似的条款也可能影响生产力。加州大学戴维斯分校的乔瓦尼·佩里（Giovanni Peri）和凯文·石（Kevin Shih）以及科尔盖特大学的查德·斯帕伯（Chad Sparber）得出结论，外国 STEM 员工的存在占美国 1990 年至 2010 年间总生产力增长的约 30% 到 50%。研究表明，城市就业结构中外国 STEM 员工的比例每增加一个百分点，「本地拥有大学学历劳动力的工资增长就会增加约 7 到 8 个百分点」。
据行业专家称，如今提供的 IT 服务，特别是那些由更成熟公司提供的服务，是专业化的，并且通常涉及价值数亿美元甚至 10 亿美元的巨额合同。这些合同通常提供美国公司内部不具备的技能、服务或知识，或者对于内部员工而言在实际或财务上不切实际，特别是对于项目导向的工作。例子包括：在医疗服务提供商的整个网络中整合人工智能；为一家服装公司的多平台硬件和软件提供技术支持；以及启动数字化解决方案以改善一家制药公司的运营等。
分析师指出，公司通过签订昂贵的合同来接收这些服务，表明他们认为这些支出是参与竞争所必需的，这意味着它们提高了美国公司的生产力。H-1B 签证持有者并非是服务这些合同的唯一专业人员，但行业专家认为，鉴于当今美国和全球经济的运作方式，这些类型的技术服务至关重要。（根据国土安全部的数据，在 2025 财年，H-1B 注册程序中有 442,000 个不同的受益人注册，这表明，即使像往年一样，没有提供信息技术服务的主要公司在 2025 财年获得批准的新 H-1B 申请，由于每年 85,000 个的限制，该机构仍不会选择超过 30 万个 H-1B 受益人。这表明，对于在技术驱动型经济中寻求高技能外国公民的雇主来说，H-1B 类别中最重要的问题是相对于需求而言年度限额过低。）
限制职业移民绿卡的新移民规定
国土安全部还将提出一项可能影响职业移民的规定。根据摘要，拟议的规定将，除其他事项外，「更新有关杰出人才和杰出教授及研究人员的条款；更新有关杰出人才和杰出教授及研究人员的过时条款；澄清第一优先分类、第二优先国家利益豁免分类以及具有国家和国际声誉的医生的证据要求」。该监管通知列出了 2026 年 1 月作为可能的发布日期。
律师们认为，拟议的规定可能是特朗普政府消除拜登政府澄清和扩大 O-1A 签证和国家利益豁免资格的努力的机会。
在 2022 年 1 月 21 日，拜登政府宣布了新的指导方针，鼓励更多雇主和高技能外国公民使用 O-1A 签证类别和国家利益豁免。
根据美国移民局的说法，「O-1A[是针对]在科学、教育、商业或体育方面具有非凡能力的个人（不包括艺术、电影或电视行业）」。获得国家利益豁免允许个人和雇主在提交第二优先职业移民签证申请时，避免耗资费时的 PERM 劳工证流程。
新指导方针发布后，O-1A 申请量从 2021 财年的 7,710 份增加到 2023 财年的 10,010 份，并且批准率保持在 90% 以上。O-1A 签证没有年度限额。
根据美国政策国家基金会（National Foundation for American Policy）的分析，国家利益豁免申请的接收量从 2021 财年的 14,610 份增加了 51%，达到 2022 财年的 21,990 份。从 2022 财年到 2023 财年，国家利益豁免申请的接收量增加了 81%，从 21,990 份增加到 39,810 份，尽管批准率有所下降。
埃弗伦·埃尔南德斯（Efren Hernandez）直到最近还是美国移民局的高级政策分析师，现在是 EH3 移民咨询的创始人，他认为国土安全部可能会让个人更难符合第一优先职业移民（也称为 EB-1）的资格。他在一次采访中指出，要在 EB-1 类别下证明「非凡能力」，绿卡申请人必须「提供一次性成就的证据（例如，普利策奖、奥斯卡奖、奥运奖牌）」或满足至少 10 项标准中的 3 项，例如「在专业或主要行业出版物或其他主要媒体上发表学术文章的证据」。国土安全部可能会提高这一门槛，例如要求申请人满足 10 项标准中的 5 项，或者不允许在没有年度奖项或与美国移民局所举例子不符的领域中存在合理的替代方案。
在最近的研究中，经济学家埃克奎尔·埃尔南德斯（Exequiel Hernandez）（宾夕法尼亚大学沃顿商学院）、布丽塔·格伦农（Britta Glennon）（宾夕法尼亚大学和美国国家经济研究局）和延斯·弗里德曼（Jens Friedmann）（鹿特丹伊拉斯姆斯大学管理学院）得出结论，一家公司在雇佣外国出生人才方面遇到的限制越多，它随后进行的收购就越多。作者表示：「就移民政策而言，我们的研究结果挑战了限制移民为本地工人创造更多机会的说法。」「收购是一种非常强烈、代价高昂的承诺——无论是从购买价格还是从为使交易成功所需的组织调整方面来看。除非对失去的人才的需求是真实存在的，否则公司不太可能通过收购来应对移民限制。」
埃克奎尔·埃尔南德斯在一次采访中表示，研究表明，当政策制定者限制高技能移民时，他们会损害美国的竞争力。「我认为这篇论文是证据海洋中的又一滴水，表明美国的高技能移民政策不能基于这样的假设：如果我们限制外国出生的工人的签证，就会有一个现成的美国本土工人库供公司雇用。」