移民局 5 月 21 日发布了关于境内身份调整 ( AOS ) 的重大政策转变，外籍人士在美国境内调整身份、申请绿卡，将视为一种行政恩典，仅在“特殊情况”下才会获批，大多数非移民需返回母国，通过领事程序申请移民签证。
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美国公民及移民服务局 ( USCIS ) 今天宣布了一项新变化。这项变化针对的是在美国境内申请永久居留权的个人，而非在海外美国领事馆申请的人。移民局调整了处理这些身份调整申请的方式。对于许多申请人来说，这项政策代表着实际操作上的重大转变。不过，新的政策备忘录指出，某些类别的身份调整申请人受到的影响可能会小一些——特别是 H-1B 和 L-1 工作人员及其家属。这是因为这些签证类别具有特殊的法规，允许他们拥有“双重意图”。
在过去几十年里， USCIS 一直有一套处理身份调整的固定流程。面对这项突如其来的变化，以下是大家需要了解的五大要点以及常见问题解答：
1. 身份调整目前仅在“特殊情况”下才会获批。
USCIS 发布了新备忘录。备忘录要求，想要将身份调整为永久居民（绿卡）的外籍人士，通常必须在境外通过美国国务院的领事程序来办理。他们不应继续留在美国境内调整身份。新指南规定，身份调整将作为美国政府的一项自由裁量行政恩典，仅保留给“特殊情况”使用。
然而， USCIS 备忘录指出，新政对允许“双重意图”的非移民类别（例如 H-1B 、 L-1 以及他们的 H-4 和 L-2 家属）影响可能较小。对这些签证持有者来说，申请身份调整与他们维持短期签证身份并不冲突。双重意图意味着，一个人可以合法地打算以 H-1B 或 L-1 工作签证的身份在美国短期居住，同时也可以打算在未来申请永久居留身份。双重意图在商业移民法中是一个成熟的概念，在联邦法律和法规中已经拥有了几十年的支持。
然而，USCIS 政策备忘录同时提醒，仅仅维持 H-1B 或 L-1 的双重意图身份本身，不足以保证移民局会做出有利的裁决。 USCIS 官员仍然必须权衡是否批准身份调整申请。不过，身份调整申请一直都属于移民局的自由裁量范围。
2. 非移民预计需要离开美国，并在海外申请移民签证。
根据这项政策，持短期签证在美国停留的人（如学生、部分短期工作者或游客）如果想要获得绿卡，可能需要回到母国进行申请。他们不能再把短期停留作为获得永久居留权的跳板。
3. 依然保留逐案审查机制。
移民局要求 USCIS 官员在判断个人的情况是否足够“特殊”以允许境内身份调整时，必须根据具体情况综合考虑所有相关因素和信息。备忘录并没有列出具体的“特殊情况”，而是指导官员参考现有的 USCIS 政策，并权衡所有相关因素，其中包括：
- 违反移民法的行为
- 欺诈或虚假陈述
- 外籍人士的入境或假释申请是否违反了法律、法规和政策
- 入境后的行为表现
- 未能按预期离境
- 家庭联系、移民身份和历史记录，以及良好的道德品行
备忘录强调，外籍人士未能遵守非移民入境或假释条件，以及未能按期离境，是“高度相关”的负面因素。
4. 备忘录没有对“特殊情况”做出明确定义。
该政策备忘录没有提供独立的定义、核对清单或具体的例子，来解释什么样的情况才算符合境内身份调整的“特殊情况”。相反，备忘录将身份调整本身定性为一种“特殊”的救济措施。随后，它指示官员在逐案审查时，进行广泛的、基于全部情况的自由裁量分析。
5. 官方的目标是减少非法逾期滞留并重新分配 USCIS 的资源。
USCIS 表示，要求申请人从母国申请可以降低被拒申请人非法滞留美国的风险。这还能腾出机构资源，让其专注于其他优先事项，比如为犯罪和人口贩卖受害者发放签证、处理入籍申请以及其他案件。该机构并不认为这是一项新规定，而是对长期以来的移民法和法院判决的执行。
常见问题解答
在我们等待 USCIS 出台进一步指南和新政实际操作经验的同时，以下是一些常见的问题和解答。
1. 新政下还能提交 I-485 身份调整申请吗？
是的，大家仍然可以向该机构提交新的 I-485 申请。这份新的指导备忘录是发给负责审批（批准或拒绝） I-485 申请的 USCIS 官员的。其核心内容是指示官员将身份调整视为“一种特殊的自由裁量救济”。如果申请人无法展示出不同寻常的有利条件，官员就可以拒绝其申请。但是，备忘录并没有指示该机构停止接受或接收新的 I-485 申请文件。
这是一个重要的区别：根据移民法，提交 I-485 表格的权利受法规（ INA 第 245 条）和规章（ 8 CFR 第 245 条）的管辖。这些规定要求申请人必须满足一定的资格条件。对于符合这些基本要求的申请人来说，一份单纯的政策备忘录不能推翻他们法定的申请权利。
2. 新政对审理中的 I-485 申请有何影响？
这份备忘录被设定为一份自由裁量指导文件。它指导官员在审批身份调整申请时如何行使自由裁量权。因为有利的自由裁量权是在最终审批时才进行评估的，所以这个更高的标准适用于所有尚未获批的 I-485 申请，无论它们是何时提交的。这也符合 USCIS 政策手册中的一般原则，即在最终审批时， USCIS 官员必须根据当时的自由裁量权来判断移民签证是否可用，以及申请人是否满足所有资格要求，而不是仅仅看提交申请时的情况。
值得注意的是，备忘录中并没有专门针对已经提交的案件设立“仅在未来适用”的豁免条款。这与 USCIS 最近的其他政策变化形成了鲜明对比。例如， 2025 年 8 月更新的儿童身份保护法 ( CSPA ) 年龄计算规则就明确规定，它“仅适用于生效日期当天或之后提交的申请”。这份新备忘录缺乏不溯及既往的“祖父条款”，这强烈表明它将适用于目前正在审理中的 I-485 申请。
I-485 申请人可能会面临 USCIS 更严格的审查。比如，移民局可能会增加补充材料要求 ( RFE )，或者在面试时提出更多问题，询问为什么在他们的特定案件中，境内身份调整比领事程序更合适。不过，对于双重意图签证持有者来说，这种审查可能会宽松得多。
3. 已获批的提前离境许可 (Advance Parole) 会受这项新规影响吗？
备忘录并没有禁止使用提前离境许可去旅行，也没有禁止审批 I-131 提前离境许可申请。但是，如果 I-485 申请被拒绝，任何已经获批的提前离境许可文件很可能也会同时被撤销。
对于没有持有双重意图类签证的人来说，新政可能会增加一些风险。如果申请人使用提前离境许可去旅行，他们必须准备好在 I-485 申请最终审批时，证明自己具有“不同寻常甚至突出的有利条件”。这比之前的操作门槛要高得多。在以前，对于符合条件的申请人来说，身份调整被视为一项相对常规的操作。
4. 新政会影响我基于未决的 I-485 申请工卡 (EAD) ，或使用已获批的 EAD 吗？
新的 I-485 申请人仍然可以提交相关的 EAD 申请。然而，目前尚不清楚新政是否会影响 EAD 的处理时间、最终是否能获批，或者如果获批的话， EAD 的有效期会有多长。新政本身并不会导致已经获批的 EAD 被撤销。但是，如果 USCIS 拒绝了审理中的 I-485 申请，那么基于该 I-485 申请而获批的 EAD 很可能也会在那时一并被撤销。
5. 这项新政可能会面临联邦法院的法律挑战吗？
鉴于这项政策变化的范围之广，以及几十年来身份调整在移民程序中所占据的核心地位，再加上新规还要应用于 USCIS 堆积如山的待决身份调整申请，相关的法律挑战几乎是不可避免的。联邦法院可能会考虑诸多问题。例如，备忘录追溯应用于已经提交的案件，这是否会引发正当程序或信赖利益方面的担忧？以及该政策是否与国会和司法机构此前的行动相一致？
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本文译自老牌律所 Quarles 文章。下面是移民局备忘录的全文。
主题
身份调整是一项自由裁量权和行政宽容。它是一种非常规的救济手段，允许申请人免除常规的领事馆签证办理程序。
目的
本备忘录旨在提醒移民官员和公众，根据《移民与国籍法》（ INA ）第 245 条进行的身份调整，属于自由裁量权和行政宽容的范畴。它设立的初衷并不是为了取代常规的领事馆移民签证处理程序。美国公民及移民服务局（ USCIS ）重申了这一贯以来的长期立场。作为一项总体政策，我们将基于这一共识，忠实地执行相关法律。
法律依据
- 《移民与国籍法》第 103(a)(3) 条；《美国法典》第 8 卷第 1103(a) 条
- 《移民与国籍法》第 245(a) 条；《美国法典》第 8 卷第 1255(a) 条
背景与分析
长期以来的原则是，并非每一个满足所有身份调整资格的外国人都会自动获准调整身份。因为在大多数条款下，批准身份调整仅仅是“基于自由裁量权和行政宽容”。移民上诉委员会（ BIA ）一直将身份调整定性为一种“非常规”的救济形式。它免除了常规的移民程序。 BIA 还明确指出，身份调整“并不是为了取代常规的领事签证签发程序，也不应授予那些不符合条件的案件”。最高法院也经常例行地指出，身份调整是一种行政宽容。下级法院同样将身份调整描述为行政宽容的“非常规行为”。法院反复将身份调整描述为非常规救济。
身份调整救济的本质，最好理解为一种非常规手段。因为外籍申请人可以通过它，无需离开美国，就能避开规定的常规领事签证程序，从而获得合法永久居留权。 BIA 也继续坚持，身份调整“并非旨在取代常规的领事签证签发程序”。
国会制定了详细的法定框架。该框架管理并限制了美国境内外国人的身份调整。国会已将合法移民系统的管理权交给了国土安全部部长和国土安全部（ DHS ）。因此，我们必须极其谨慎地行使这项权力，并始终以国家利益为重。 USCIS 在这一授权下，代表部长行使合法移民系统的管理权。当 USCIS 在身份调整过程中做出裁决时，这构成了部长不可复审的“决定或行动”。这也是法律框架下“关于给予救济的判断”。
国会对申请身份调整的外国人设定了严格的限制。这些限制并不适用于从美国境外申请移民签证和入境的外国人。大多数外国人根据 INA 第 245(a) 条寻求自由裁量的身份调整。该条款规定，如果他们是在被“检查并获准入境或获得假释”后身处美国，并且具备在美国永久居留的条件，那么部长“可以基于其自由裁量权”调整他们的身份。因此，目前在美国境内但未经检查、也未获准入境或假释的外国人，通常没有资格调整身份。
即使外国人经过了检查并获准入境或假释，国会对他们调整身份的资格也设置了额外的限制。这些限制并不适用于在境外申请移民签证和入境的外国人。这进一步表明，国会更倾向于外国人通过常规的海外领事处理程序来移民。 INA 第 245(c) 条列出了多类外国人。这些规定明确禁止他们根据 INA 第 245(a) 条申请身份调整，除非有极少数的例外情况。即使他们之前经过了正当的检查和入境或假释，也依然受此限制。
根据 INA 第 245(a) 条批准身份调整是一项自由裁量权。外国人有责任证明为什么移民局应该做出对他们有利的决定。 DHS 会基于具体情况，逐案评估申请人是否符合“自由裁量权和行政宽容”。
除了针对特定外国人的一些例外情况外，大多数根据 INA 第 245 条寻求调整身份的外国人属于两个不同的群体：被检查并获准入境的人，以及根据 INA 第 212(d)(5)(A) 条被检查并获得假释的人。
基于“紧急人道主义原因或重大公共利益”，外国人可能会被“暂时”假释进入美国。国土安全部部长认为“假释目的已经达到”时，这些获得假释的外国人应当离开美国，或返回国土安全部。
外国人可以作为非移民进入美国。 DHS 会规定他们入境的“时间和条件”。这是为了确保在期限届满或他们未能维持入境身份时，这些外国人“将离开美国”。
国会在设立非移民入境和假释程序时明确表示，外国人应当在入境或假释目的达成后离开美国。通常情况下，当非移民或假释者未按要求离境，反而寻求调整身份时，这就违背了国会的期望。当然， USCIS 也承认存在例外情况。例如具有双重意图的非移民类别，以及只能通过身份调整来获得永久居民身份的移民类别。尽管经过检查并获准入境或假释的外国人可以申请调整身份，但总体而言，批准这种申请是非常规的。因为国会的初衷是，外国人在达成向 DHS 申请假释或非移民入境的目的后应当离境。
除极少数例外，现行法律框架表明，国会期望被假释进入美国或作为非移民进入美国的外国人离境，而不是寻求调整身份。如果这些外国人希望在美国永久居住，国会通常期望他们在境外寻求移民签证并入境。虽然这些外国人可能在其他方面符合身份调整的条件，但他们违背了这一期望。他们试图避开常规的领事移民签证程序，并且这通常伴随着违反美国移民法的行为。这些都是不利因素。外国人可能需要“展现出不寻常甚至杰出的有利因素”来抵消这些不利影响。仅仅没有不利因素，本身并不能证明其具备这种不寻常或杰出的有利条件。
指南
如果外国人根据其寻求身份调整的移民类别，本可以通过领事馆程序办理签证。那么移民官员在决定是否做出有利的裁决时，必须考虑法院和 BIA 的一致共识：身份调整是对常规移民签证程序的一种非常规救济，是一项行政宽容行为。
在 USCIS 拥有自由裁量权的案件中，官员们需要记住：他们必须综合所有相关因素和信息，结合整体情况进行考量。例如，现有指南要求官员考虑以下因素：申请人是否违反了美国的移民法或其持有的身份条件；在与 USCIS 或任何政府机构打交道时，当前或过去是否存在欺诈或提供虚假证词的情况；外国人申请入境或假释时，是否违反了当时的法律、法规和政策；以及外国人在作为非移民或假释者入境后，其行为是否与该身份或假释的目的相符，或者是否与在申请签证、入境或假释时向领事馆或 DHS 官员所作的陈述相符。
外国人未能遵守其非移民入境或假释的条件，以及外国人未能按预期离境，这些因素在审批分析中高度相关。尤其是当这种失败与外国人打算在美国永久居住的意图有关，且该外国人本可以通过正常的移民签证程序实现这一目标时，情况更是如此。 USCIS 提醒其官员，申请身份调整与同时维持具有双重意图类别的非移民身份并不矛盾。
鉴于合法永久居民享有重大特权， USCIS 提醒官员必须考虑和权衡记录中的所有相关证据。官员需结合整体情况来决定该外国人是否适合永久居留，以及批准该申请是否符合美国的最佳利益。审批人员必须权衡所有积极和消极因素。这些因素包括家庭关系、移民身份和历史、申请人的道德品行，以及任何有助于决定是否对该外国人行使有利自由裁量权的相关因素。
USCIS 提醒官员，在拒绝福利申请时，必须出具拒绝通知书，并以书面形式说明拒绝的具体原因。如果拒绝是基于不利的自由裁量决定，拒绝通知书必须包含一项分析。该分析需列出所考虑的积极和消极因素，并解释为何消极因素的影响超过了积极因素。
基于长期以来的一致共识——即身份调整是一项非常规的行政宽容，并非旨在取代常规的领事馆移民签证程序—— USCIS 将仔细审查各类身份调整的途径，以及特定申请人群。 USCIS 可能会针对特定的身份调整类别或人群发布具体的政策指南。这将帮助官员识别哪些申请值得给予这项行政宽容，哪些则不值得。
用途
本政策备忘录仅旨在为 USCIS 人员履行官方职责提供指导。它并不剥夺他们在做出裁决决定时的自由裁量权。在遣返程序、与美国的诉讼，或以任何其他形式或方式中，任何个人或其他方不得依赖本备忘录来创设任何法律上可执行的实质性或程序性权利或利益。
