美国农业联合会（American Farm Bureau Federation）成立于 1919 年，美国农业行业最大的游说团体之一，在全美 50 个州和波多黎各都有分支机构。在 2023 年 11 月 2 日的这篇文章中，他们统计了外国投资在美国拥有的农业用地。简单来说：
- 外国投资者和公司在美国拥有 4000 万英亩农地，占美国私有农地的 3.1% 。
- 其中最大份额是加拿大投资者，拥有 1280 万英亩，占外资总土地的 31% 。
- 中国投资者拥有 38.3 万英亩，在所有外资里面排名第 18 位，占外资总土地的 1%，占美国所有农业土地的 0.03% 。
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由于媒体的报道，美国农地的外国投资成为备受瞩目的话题，引发了对某些对抗性国家在美国购买土地、可能用于敌对目的的担忧。要讨论这个问题，有几个问题浮现：
- 首先，美国有多少农业土地被外国投资者拥有，这些投资者来自哪些国家？
- 其次，这些外国实体拥有什么类型的土地？是生产性农田？林地？还是用于能源生产或其他用途的开放空地？
- 此外，这些数据在近年来发生了什么变化？
尽管有数据可以回答这些问题，但这些数据点的质量经常受到质疑，使我们对美国有多少土地是由外国投资者拥有以及他们是谁的真实了解变得复杂化。本文总结了最新可用数据，并对其质量提出了一些批评意见。
正如国会研究服务一月份的一份报告所指出的，1978 年的《农业外国投资披露法》（AFIDA）建立了一个全国性的系统，用于收集有关外国对美国农地（定义为用于林业生产、农业、牧场或木材生产的土地）的所有者的信息。 AFIDA 将外国人定义为包括 「任何个人、公司、公司、协会、合伙公司、社团、股份有限公司、信托、遗产或其他任何法定实体」（包括 「任何外国政府」）在外国政府法律下或在美国以外的地方设有主要营业场所的实体。
美国公民和绿卡持有者明确不受 AFIDA 规定的约束。根据法规，购买、出售或获得美国农地权益的外国个体必须向美国农业部或所在土地的农场服务机构直接披露其持有和交易的情况。未能披露这些信息可能会导致美国农业部采取调查行动，对不遵守规定的人处以最高 25% 的土地公允市场价值的民事罚款。披露数据的准确性依赖于外国实体的自愿合规和自我报告。
美国农业部 AFIDA 数据摘要
根据美国农业部最新的 AFIDA 报告，该报告基于 2021 年的数据，超过 4000 万英亩的美国农地由外国投资者和公司拥有。这相当于所有私有农地的 3.1%，占美国所有土地的 1.8% 。加拿大投资者拥有美国农地的最大部分，占总数的 31%（1280 万英亩），占美国农地总数的 0.97% 。
在加拿大之后，来自荷兰、意大利、英国和德国的投资者分别拥有美国农地总数的 0.37%（490 万英亩）、 0.21%（270 万英亩）、 0.19%（250 万英亩）和 0.17%（230 万英亩）。
超过 52% 的报告面积归类为包括有限责任公司（LLCs）在内的类别，32% 为公司（其中大多数在美国注册成立），12% 为合伙公司，2.3% 为个人，其余分为信托、遗产、机构和协会。图 2 进一步分析了外国投资者拥有的土地按主要原籍国划分。
县级、州级和土地使用数据
在图 3 中，我们可以看到外国投资者持有的农业用地在各个县的分布情况。美国共有 3,142 个县和教区，其中有 2,494 个，即占比 79%，至少有一名外国投资者存在。在 2,041 个县中，即占比 65% 的县中，外国投资者拥有 1 至 19,999 英亩的土地。仅有 18 个县，即占所有县的 0.01%，有超过 200,000 英亩的农业用地由外国投资者持有，其中前四个位于缅因州北部，由加拿大投资者拥有。缅因州有超过 20% 的私有农业用地由外国投资者持有，占外国持有的所有农地的 9% 。夏威夷拥有第二高比例的外国持有美国农业用地，占该州私有农业用地的 9.2% 。
截止到 2021 年，外国投资者持有的农业用地中，48%（19.2 百万英亩）为林地，29%（11.8 百万英亩）为耕地，18%（7.3 百万英亩）为牧场地，5%（1.8 百万英亩）为其他农业用地和非农业用地，其中包括业主或工人住房以及农村道路等因素。
这些比例因州而异。例如，在缅因州、阿拉巴马州、路易斯安那州和密歇根州，外国投资者持有的农业用地分别占该州农业用地总数的 99% 、 98% 、 86% 和 85% 。在拥有重要木材产业的州，这些土地主要由来自加拿大和荷兰的投资者持有。在八个外国投资者持有土地比例最高的州中，只有两个州（科罗拉多州和俄克拉荷马州）的主要外国持有土地类别是耕地，这些耕地主要由来自加拿大、意大利和德国的投资者持有。
将外国投资者持有的英亩面积可视化在标准的县级热度分布地图上可能会有困难。在图 5 中，我们展示了外国投资者持有的农业用地按类别的县级等价物，如果将所有单独拥有的土地合并放置在同一地理位置。绿色的县代表了从全国各地合并的外国投资者拥有的林地的总英亩数。红色的县代表了从全国各地合并的外国投资者拥有的耕地的总英亩数。蓝色和黄色的县分别代表了从全国各地合并的外国投资者拥有的牧场地和其他农业用地的总英亩数。合并后，这些土地的总面积差不多等于俄亥俄州和西弗吉尼亚州总面积的英亩数，其中大部分是林地。
分析美国报告的外国投资者持有的农业用地数量随时间的变化，发现自《农业外国投资披露法》（AFIDA）报告开始发布以来的四十年中，这一数字增加了 2,700 万英亩（增长了 214%）。这反映了外国投资者持有的美国私有农业用地从占总量的 1% 增加到了 3.1% 。在 2010 年至 2021 年间，外国投资者持有的农业用地增加了 1580 万英亩，其中耕地增加了最多（增长了 182%），增加了 750 万英亩，林地增加了最多（增加了 860 万英亩，增长了 80%），而其他农业用地则减少了 3% 或 24 万英亩。
根据最新的 AFIDA 报告，在 2020 年至 2021 年间，外国投资者持有的农业用地增加最多的州分别是得克萨斯州，增加了近 54.9 万英亩；阿肯色州，增加了近 25 万英亩；北卡罗来纳州，增加了近 24.7 万英亩。这三个州占据了 2020 年至 2021 年间总增加面积的 43% 。相反，夏威夷州、爱荷华州和犹他州是唯一出现外国持有农业用地减少的州，超过 5.2 万英亩的减少反映了长期租赁合同的终止以及各种类型的农业用地的出售。
根据报告，在外国投资者持有的美国农业用地前十名实体中，按照土地面积计算，他们共拥有 722 万英亩的美国农业用地，占美国所有农业用地的 0.6% 和外国持有农业用地的 18% 。这些实体中，只有极少数涉及耕地生产，而绝大多数都属于被认为对美国利益非常友好的国家。
这十大实体中，有七家与木材或木材相关的公司。其中包括两家加拿大的木材公司，分别拥有缅因州北部 111 万英亩和 96.36 万英亩的土地；一家荷兰的木材公司，在南卡罗来纳、阿肯色和路易斯安那拥有超过 74.8 万英亩的土地；一家总部位于爱尔兰的瓦楞纸板包装公司，在佛罗里达、阿拉巴马和乔治亚拥有 61.7 万英亩的土地；一家加拿大的木材公司，在得克萨斯拥有 35.2 万英亩的土地；一家总部位于瑞典的木材公司，在得克萨斯拥有 30 万英亩的土地；还有一家加拿大的木材公司，在缅因州另外拥有 29.7 万英亩的土地。
最大的单一外国土地所有权实体是一家跨国电力发展公司，拥有美国 25 个州的 1,709 万英亩土地（其中最大面积的 473,000 英亩位于科罗拉多州）。尽管这家能源公司是一家总部位于美国的公司，但在 2013 年，魁北克的公共养老金基金管理者大量投资于该公司的风力发电场组合，使加拿大成为近 200 万英亩相应风能发电用地的主要投资者。
类似地，一家风能公司拥有俄克拉荷马州的 391,000 英亩土地，用于计划中的可再生能源发电设施。这家公司总部位于俄克拉荷马州的风景区，报告的英亩面积中有大量加拿大投资。在前十名中，唯一与木材或能源生产无关的实体是一家保险公司，该公司管理着广泛的资产组合，包
括分布在 18 个州的 1,296 万英亩农地（其中最大的集中地区是俄勒冈州的 18 万英亩）。这家总部位于新英格兰的公司于 2004 年被一家加拿大人寿保险公司收购。大部分 AFIDA 报告都模仿了这些持有最多土地的前十名实体的分布，这些实体主要持有与能源生产和林地投资有关的土地。有关公司名称和它们拥有农业用地的县份列表可以在此找到。
国家安全问题
目前，关于外国对美国农业土地的所有权引发了许多担忧，特别是中国的相关情况。根据最新的 AFIDA 数据，中国在美国农业土地所有权方面排名第 18，拥有 38.3 万英亩，不到总外国拥有美国农业土地的 1%，仅占美国所有农业土地的 0.03% 。这相当于罗德岛州面积的三分之一，或俄亥俄州一个平均大小的县的面积。
图 7 可以更清晰地展示这一情况。阴影区域表示按外国投资者或公司的国籍合并并位于同一地理位置的外国投资者所持有的农业土地的县级等值。黄色阴影的县代表加拿大投资者持有的农业土地总英亩数，这些土地来自全国各地的合并。橙色阴影的县反映荷兰投资者持有的农业土地总英亩数，同样也是来自全国各地的合并。蓝色阴影的县代表其他国家投资者合并持有的农业土地总英亩数，而红色阴影的县则代表中国投资者合并持有的农业土地总英亩数。
总结一下，加拿大投资者持有的土地比西弗吉尼亚州还要小 250 万英亩，而荷兰投资者持有的土地面积也比新泽西州还要小 60 万英亩，而其他国家的投资者拥有的土地面积大致相当于德克萨斯州的泛手柄地区。
图 8 显示了中国投资者和公司在美国农业土地中拥有权益的县级分布。根据英亩数，中国投资者持有的美国农业土地中，约有 19.2 万英亩（50%）位于得克萨斯州，4.9 万英亩（13%）位于北卡罗来纳州，4.3 万英亩（11%）位于密苏里州，3.4 万英亩（9%）位于犹他州，其余的 17%，即 6.6 万英亩，分布在其他 24 个州。
根据 AFIDA 的数据，得克萨斯州的约 13.1 万英亩土地是一位中国亿万富翁投资者拥有的最大的单一地块。之前的新闻报道称，该个人购买了这块土地用于建设风电场，同一县还有 3 万英亩的土地。报道称，该项目最终因一项旨在阻止外国人访问得克萨斯电网的州法而被停止。
其次是一家总部位于弗吉尼亚的美国猪肉加工公司，该公司于 2013 年被一家中国公司收购。这些公司在美国九个不同的州拥有超过 14.6 万英亩的农业土地。这家猪肉加工公司拥有的近 4.9 万英亩土地位于北卡罗来纳州，3.35 万英亩位于犹他州，1.33 万英亩位于弗吉尼亚州。
第三是总部位于亚利桑那州斯科茨代尔的土地资产管理和全球房地产投资公司，包括中国投资者，拥有分布在七个州的 3 万多英亩土地，但主要位于德克萨斯（16,300 英亩）和亚利桑那（9,500 英亩）。此外，一家在 2017 年被一家中国公司收购的全球种子和农药公司拥有近 6,000 英亩土地，分布在 16 个州，主要用于开展研究，开发和提供给全球农民的种子和农作物保护产品。
国务院列出的当前敌对国家名单还包括古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉（马杜罗政权）。总体来说，这些国家的投资者在美国拥有大约 95,000 英亩的农业土地，仅占美国所有农业土地的 0.007% 。其中，委内瑞拉投资者占了绝大部分，拥有约 90,000 英亩分布在美国的 17 个州。佛罗里达州拥有最多委内瑞拉投资者持有的土地，达到 43,500 英亩，这并不奇怪，考虑到拉丁美洲在该地区的历史影响。其中一家糖业公司在佛罗里达州拥有最大面积的委内瑞拉土地，总计超过 14,000 英亩。此外，一家土地控股公司在蒙大拿州南部拥有近 21,000 英亩，是美国最大的委内瑞拉投资者拥有的土地。伊朗投资者在美国 13 个州拥有 4,324 英亩的农业土地，位列第二。此外，古巴投资者在三个州和波多黎各拥有 858 英亩，俄罗斯投资者在四个州拥有 73 英亩，而朝鲜没有报告持有土地。
美国外国投资委员会
历史上，美国一直通过美国外国投资委员会（CFIUS）审查外国对美国企业和资产的投资，以评估是否存在国家安全方面的担忧。这包括调查并购交易，可能导致外国实体控制美国企业，以及针对关键技术、基础设施、个人数据和房地产交易的有针对性投资。
CFIUS 的委员会成员包括财政部长、国务卿、国土安全部长、商务部长、能源部长、司法部长、美国贸易代表和科技政策办公室主任。此外，劳工部长和国家情报总监也担任成员。五个白宫办公室作为观察员参与 CFIUS 的工作，通常包括国家安全委员会。总统可以根据需要任命其他官员参与特定的案件审查。值得注意的是，尽管国内农业生产与国家安全关系密切，并且外国购买农地引发了关注，但农业部长在 CFIUS 中的角色有限。
数据限制
值得注意的是，现有 AFIDA 数据的一个明显挑战是缺乏强制执行。在 1998 年至 2021 年期间，美国农业部对 395 名不同的投资者进行了 494 次处罚，然而所有罚款都是因未按时提交报告而处罚，而不是因逃避报告。所有处罚金额都不超过土地市值的 1%，而最高处罚额为 25% 。由于美国农业部的人员短缺，2015 年至 2018 年和 2020 年期间没有进行任何处罚。
产权透明度存在限制，因为美国农业部无权要求披露超出第三级所有权的信息，这意味着他们不能始终确认 「最终受益所有者」 的身份或其真实位置。美国农业部资源不足，无法有效监督每年大量的房地产交易，几乎一半的交易没有披露价格。有超过 320 万英亩，占外国投资者持有的农业土地的 8%，未分类，要么因为信息中 「没有列出外国投资者」，要么因为 「没有主要国家代码」 。此外，需要注意的是，美国农业部将国别分配给拥有最大股份的投资者，即使这一份额很小，不能控制权益。总的来说，我们需要在考虑这些数据限制和问题时审慎看待 AFIDA 数据，并认识到需要改进。
政策方面的考虑
无论如何解释上述统计数据，州和联邦层面的行动都表明，一些人希望限制外国对美国农业土地的所有权，或改进数据收集和披露的执法。国家农业法律中心已编制了按州划分的农业土地所有权法规列表，可在此处查阅。 2023 年 7 月的国会研究服务报告还提供了这些法律的概述，以及目前国会正在考虑的问题。关于进一步限制农地购买，有人提出了支持和反对的观点。一些人担心联邦政府在限制个人出售私有财产自由方面扮演更大角色。其他人则建议将限制仅限于对抗性国家，尽管如何定义对抗国家或何时添加或删除国家等问题使讨论变得复杂。还有人考虑只限制购买靠近敏感军事基地或重要能源基础设施的土地。此外，一些人担忧过度监管可能会妨碍农场过渡的灵活性。一些家庭经营者的子女不想继续在农场工作，他们希望将土地传给对农场管理表现出兴趣的移民工人。在这些情况下，或其他涉及移民对农业有兴趣的情况下，关于个人国籍和公民身份的法规可能成为农场未来发展的障碍。此外，一些农场团体和立法者呼吁美国农业部长成为美国外国投资委员会的永久成员。
结论
AFIDA 报告提供了一个有限但详细的窥视美国外国投资者持有的农业土地动态的窗口。报告中提到的外国投资者持有的农业土地占美国总农业土地的比例仍然很小，但自 AFIDA 成立以来已经从 1% 增加到 3.1% 。绝大部分这些土地是由被视为友好国家的投资者拥有的，尽管数据报告的限制阻碍我们获得精确的细分数据。此外，林业和能源生产是这些土地的主要兴趣所在。对抗性国家的投资仍然占外国投资者持有的农业土地的很小一部分，但同样，数据和报告方面的挑战阻碍了我们对这些动态的完全了解。改进数据的收集和执法似乎是有助于消费者、农民和决策者更好地了解这个问题的有意义途径。此外，了解每个个人投资者情况的敏感性、他们的历史以及对农业地区的影响可能是立法或政策行动的考虑因素。
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