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脚踩两只船?中美竞争背后的玩法

《外交事务》刊文讨论「为什么有些国家仰仗美国保外围,却让中国管治安?」

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二月底,中国公安部长王小洪访问匈牙利布达佩斯。他与匈牙利总理欧尔班会面,达成了一项新的双边安全协议。中匈两国同意在执法、警务和反恐等领域展开合作,安全关系从此成为两国关系的核心。

这件事令人费解,因为匈牙利是北约成员,北约的职责就是保护所有成员,让它们免受武装攻击。布达佩斯跟中美两大国都维持着安全关系,这种模式正在全球范围内变得越来越常见。从巴布亚新几内亚、塞拉利昂到阿联酋、越南,各种国家都在同时寻求中美两国的安全合作。

很简单,北京和华盛顿兜售的 「安全产品」 其实不太一样,它们对安全的理解也有差异,能提供的支持也不尽相同。美国负责保护盟国的外在安全,在地区威胁面前给盟国提供军事保护。与此同时,中国负责内在安全,给各国政府提供打击内部动乱和政治反对势力的工具。

尽管合作形式不同,但中美都在利用安全关系来争夺影响力,这让两国的竞争变得更加激烈,也增加了误判的风险。通过向第三国提供不同类型的安全支持,华盛顿和北京也传达着它们对社会安全应有角色的不同理解。美国决策者必须学会如何管理这种新型竞争,并且利用美国的安全伙伴关系去推广那些不会侵犯民主和人权的安全模式。

内在 vs. 外在

一个国家去寻求两个直接竞争的大国的安全合作,看起来还挺危险的。毕竟,如果一个国家已经从一个大国那里获得了可靠的安全援助,那么再跟另一个大国眉来眼去,很可能就会破坏现有的关系。然而,很多国家都在这么干,并不想只从中美两国中选一边。而到目前为止,中美也都睁一只眼闭一只眼。

之所以能这样,是因为这些安全伙伴关系常常并不冲突。美国的主要产品是地区安全:保护盟友和伙伴不受周边国家的威胁,提供核威慑,打击跨国恐怖组织,主要依靠的是美国在高端军事能力方面的优势。为了应对破坏和平与稳定的挑战,华盛顿构建了一个拥有相互防御条约和其他双边安全伙伴关系的盟友网络。这些挑战包括中国和朝鲜在东亚的威胁、伊朗在中东的威胁,以及俄罗斯在欧洲的威胁。

主导美国国际安全事务的通常是国防部。国防部与其他国家的国防部和武装部队建立伙伴关系,并利用这些关系在重要地区投射美国的军事力量。在执法和情报合作纳入美国安全伙伴关系的地方,其关注点仍然是外部威胁,例如跨国恐怖组织或贩毒集团。

很多国家都想和中美两国发展安全关系,并不想只从中选一个。

与此同时,中国给其他国家提供的是国内安全和政权安全。中国通过执法方面的合作,以及数字监控、警务培训、防暴管理等公共安全措施,帮助合作伙伴控制国内局势。中国没打算照搬美国的军事同盟网络。比如,在中东地区,北京基本上承认华盛顿作为该地区安全领导者的地位。同样,在中国最近加强与匈牙利关系的过程中,它也没打算取代美国在欧洲的军事实力。相反,中国的国内安全机构已经建立起自己的双边合作渠道,重点是内在稳定和政治控制。

当然,中美两国在帮其他国家搞安全建设上也有一部分重合。北京也会参与传统的军事层面的合作,比如向孟加拉国、柬埔寨、伊朗、缅甸和俄罗斯这些国家出售军火,以及参加联合军演和培训。像美国一样,中国也经常搞海军外交来展示自己的军事存在和能力。包括巴基斯坦和泰国在内的一些国家,从北京和华盛顿都获得了大量军事援助。中美两国也都把帮助伙伴国军队提高灾难救援和人道主义援助能力放在重要的位置。

但是,从大局来看,这些重合只是很小的一部分。中美两国的安全目标截然不同。华盛顿和北京都给自己设立了宏大的国家安全目标,部分原因是将对方视为威胁,但两国对什么是安全以及如何实现安全有着完全不同的看法。

美国专注于地区安全,发展并部署军事力量,以帮助其伙伴制衡、威慑和对抗外部威胁,例如俄罗斯对乌克兰的侵略,以及朝鲜在朝鲜半岛不断升级的核武器和常规军事能力。 2022 年的美国国家安全战略强调 「美国无与伦比的联盟和伙伴关系网络」 的重要性,以及其武装部队在 「支持外交、对抗侵略、遏制冲突、展示实力和保护美国人民及其经济利益」 方面的作用。它不太关注国内安全问题,比如暴力犯罪对公共安全的威胁。跟冷战时期不同,也不再像以前那样援助能帮 「友好」 独裁者上台的镇压性内部安全部队。

然而,中国领导人习近平的国家安全概念是基于 「政治安全」——保护中国特色社会主义制度、中共的领导地位、以及习近平本人。 对习近平来说,安全需要一种被他称为 「总体安全」 的方法,优先考虑的是内在威胁和政权安全。在 2022 年中共二十大上,习近平的报告指出:国际安全只是国内安全的一个 「支撑」 。中美两国都不一样,中国大量依靠执法、准军事和秘密警察机关来执行安全政策。而且,北京也越来越愿意与表达类似政权安全诉求的伙伴合作。

两头好处一起占

对于精明的中小型国家来说,这次中美不对称的安全竞争反而能成为利用的好机会。只要中美这两个大国提供的安全服务不要求独家合作,那么其他国家就能坐享其成。

匈牙利就是一个很好的例子。它的对华政策长期以来跟其他欧洲伙伴不太一样。匈牙利是第一个参加中国 「一带一路」 倡议的欧盟国家。它还阻挠欧洲援助乌克兰,还故意拖延瑞典加入北约,隐晦地支持俄罗斯的目标。匈牙利这些举动显示,它愿意挑拨大国争端来换取好处。

目前为止,布达佩斯还算是勉强维持了这种平衡。作为北约成员国,匈牙利享受着美国提供的外部安全。但在另一方面,欧尔班政府正试图削弱匈牙利的民主制度。而此时,跟北京的国内安全合作又能提供好处,匈牙利街头很快就能看到中国警察巡逻的身影了。

值得注意的是,这次来布达佩斯商讨安全合作的,是北京的公安部部长,而不是国防部长或者外交部长。在跟王小洪的会面中,匈牙利内政部长山多尔·平特呼应了中国官方的说法,强调要以 「安全和稳定」 作为良好双边关系的先决条件。这起码在一定程度上反映了欧尔班的担心,他认为匈牙利跟美国的合作会增强国内自由派反对派的力量,可能对他的政权造成威胁。虽然在反恐等某些领域,布达佩斯跟中美两国的合作存在交集,但是匈牙利维持这两段关系的理由通常并不相同,对两国能提供的支持也有着不一样的预期。

欧尔班在炫耀匈牙利跟中美的双重安全关系时,可能比大多数国家的领导人都更明目张胆,但匈牙利绝不是唯一一个能同时从中国和美国那里吸引注意力与资源的国家。越南也是这样。去年九月,当美国总统拜登在河内访问时,美越两国宣布将双边关系提升为 「全面战略伙伴关系」,其中涵盖美越两国国防机构之间的密切合作。

河内跟华盛顿的防务合作在过去十年里步步升级,是对中国对越南近海安全威胁的直接回应。美越防务合作的重点在海上,这是由于越南跟中国在南海存在领土和海事争端。近年来,美国航母经常停靠越南港口。

拜登拜访河内三个月后,轮到习近平了。去年十二月,习近平来到越南首都,去巩固北京与河内的全面战略伙伴关系。不过这一次,两国讨论的重点是巩固两国的共产党统治。习近平宣布,北京与河内将 「不遗余力地预防、化解和控制一切政治安全风险」,这里的对象除了国家安全威胁,还有两党政权的威胁。

为应对这些风险,北京承诺帮河内采取切实的内部安全措施,包括中国国家安全部的情报共享和加强警务合作。两国同意共同努力防止国内不稳定、分裂活动以及 「颜色革命」——这个词体现出了中越两国共同的担忧,害怕外国干涉和反对派活动推翻中共,让国家民主化。在某种程度上,越南的两套安全伙伴关系是互相制衡的:对抗中国这个外部安全威胁,越南需要美国。对抗政权安全威胁,他们又需要中国。而对于他们来说,部分原因正是美国的民主输出。

其他国家也能从这两个相互竞争的大国的安全援助中获得好处。例如,阿联酋就寻求中国的支持来强化内部安全机构,有时甚至是以牺牲获得美国军事援助为代价。吉布提同意了中美两国军队都在国内设立基地。新加坡将自己定位成华盛顿和北京的安全伙伴和重要的中间人。而巴布亚新几内亚最近刚跟美国和澳大利亚签署了安全协议,但依然在考虑要不要跟北京再谈点安全援助。总的来说,中国和美国能提供给这些国家的支持不尽相同。这些国家可以从中挑选最符合自己对所面临威胁的理解的那些服务。

新型安全竞争

传统观念认为,各国不想在中美之间选边站,因为美国提供安全保障,中国能带来经济繁荣,谁都不想为了一个而放弃另一个。但如今,这种明确的权衡已经不复存在。过去几年来,中国加大了对潜在安全伙伴的外交投入,很多国家已经或正在积极考虑北京的提议,尤其是在内在安全问题上。就算这些国家已经有了跟美国的安保关系,通常也不会在加强跟中国的联系的同时就放弃对美国的承诺。相反,它们跟华盛顿和北京的安全合作关系会同步向前发展,应对不同的担忧。

冷战时期,华盛顿和莫斯科都向它们的附庸国提供内在和外在的安全援助,几乎没有任何国家同时跟两大超级强国都保持安全关系。冷战后期,美国削减了对政权的支持(很多时候这种支持也是徒劳的),而当时的很多政权是压迫性的独裁统治。尽管冷战结束后,华盛顿也没说完全就不提供内在安全援助了,但它的确留下了一个空缺,而这个空缺慢慢地被一个崛起的中国所填补。

北京把华盛顿如今偏重外在安全的做法称作不够充分,无法应对很多国家面临的内在和非传统安全挑战。中国打着 「全球安全倡议」 的旗号,以此为契机提供替代方案。

对于受制于糟糕国家治理的国家来说,中国的安全援助也许能解决一些实际问题——加强公共秩序和执法通常对民众和统治者都有好处。但同样的援助也有助于扩大镇压,巩固不民主的政权。比如,中国的警务培训项目也许能教给地方警察一些有用的战术,但它同时也传播了关于政治警务的宽泛理念,这种理念能够让镇压行为变得正常化,甚至得到鼓励。同理,中国的 「平安城市」 项目也许能减少城市犯罪,提高公共安全,但也能够为追踪异见人士,压制政治反对派提供工具。

随着华盛顿和北京跟相同的伙伴国合作的机会越来越多,它们的利益可能会发生冲突。

尤其对于威权政体来说,它们特别担心来自美国的地缘安全援助会带来不想要的副作用。在它们看来,跟美国的合作关系可能变成一条传播人权和政治自由的渠道,进而让它们的政权变得不稳定。像越南这样的国家的领导人就试图通过向中国寻求内在安全和政治控制方面的援助来平衡掉这种威胁。与此同时,北京也对河内的政权安全忧虑表示同情,并利用这一契机来推进双边合作。从某种程度来说,美国与独裁国家的防务合作可能会鼓励这些国家跟中国寻求更深入的内在安全合作,从而为中国的影响力开辟了新路径。

中美安全合作还有其他方式能够加剧两国间的竞争。一些战略家认为,中美之间的经济相互依存会让两国竞争不像冷战那么激烈。但他们忽视了一个最根本的区别:如今这种交迭的安全关系跟 20 世纪时期的安全集团完全不一样。由于华盛顿和北京越来越多地向相同的伙伴提供安全服务,它们之间的利益可能会在地方层面发生冲突。

这种重叠的存在加大了误判的风险。比如,美国国防官员也许对他们跟河内同行之间的关系很有把握,因为越南的国防官员可能真的非常看重抵制中国在南海领土扩张的地缘安全策略。但河内的其他高官(比如曾负责国内情报和安全的总理)可能会跟北京紧密合作,来确保越南的共产党政权的存续。结果,华盛顿可能会高估了自己的影响力。到头来,面对内忧外患,越南选择保政权而非保岛屿也是有可能的。

在中美两国的安全伙伴关系当中,竞争和互补混杂成这种不均匀、不确定且可能多变的形式,给美国决策者造成了挑战。在一些国家利用中国的国家安全理念、策略和技术来打压人权、强化威权统治的情况下,华盛顿不能、也不应该为了达到同样的目的展开竞争。

在北京帮一些国家解决实际安全问题(比如高犯罪率)的时候,华盛顿应该研发出替代方案来解决这些问题,同时防止民主受侵蚀或镇压行为增加。如果有些国家决定继续接受中国的内在安全援助(这个可能性是存在的),美国和它的盟友应该跟它们一起制定保护机制,比如监管机构,来保护民主和人权。

但首先,美国应该逐个国家进行评估,判断各个国家属于哪一类。每个国家对安全的要求都不一样,需要个性化的解决方案。华盛顿和它的盟友需要更好地了解中国提供的安全服务是如何满足各个国家的需求的,然后才能提出适合的替代办法。

最重要的是,美国必须决定在何处、如何展开竞争,并且巧妙地打造伙伴关系,这样既能稳定国际安全,又能保护民主和人权。华盛顿将不得不在这种错综复杂的安全关系中摸索自己的路径,因为这种形式的全球竞争已经成为常态。

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