详解美国政府《亚裔细分法案》

不久前，美国行政管理和预算局（Office of Management and Budget, 简称 OMB），修订了《统计政策 15 号指令》，改变了美国联邦政府收集种族和族裔信息的方式。在中文圈里，这被称为「亚裔细分法案」，并且发展出了耸人听闻的阴谋论，比如说「这是老美在清点华人、将来会把华人关到集中营去」等等。真的是这样吗？这个「法案」是在细分亚裔吗？美国各地争取亚裔细分的究竟是谁？原因是什么？美国历史上是怎么统计各个族裔的？这篇文章我给您详细聊聊。

两个技术上的细节

我先纠正一下技术上的细节：

首先，这不是一个法案，而是一条行政指令。只有国会才能立法，OMB 是一个行政部门。换句话来说，这个锅该由拜登来背，而不是国会。

其次，这次修改的主题不是「亚裔细分」。

「15 号指令」的正式名称叫《联邦种族和族裔数据维护、收集和呈现标准》(Standards for Maintaining, Collecting, and Presenting Federal Data on Race and Ethnicity)。如果你用 OMB 做关键词，搜索一下英语媒体的报道，大部分说的是联邦政府将采用新的标准来搜集族裔信息，没有哪家正经媒体的标题里提到亚裔。

事实上，如果一定要突出哪个族裔的变化和影响最大的话，NBC 和 NPR、半岛电视台， 都在标题里强调了 「西班牙和拉丁裔」、以及 「中东和北非裔」。这两大族裔，传统上来说都被认为是白人。

15 号指令的来龙去脉

「15 号指令」最初发布于 1977 年，目的是为联邦政府提供种族和族裔数据，用于十年一次的人口普查、家庭调查，以及各种联邦行政表格，比如福利申请表格等。制定这一数据标准的初衷，很大程度上是因为联邦政府有责任执行《民权法案》。15 号指令从 1977 年发布，到现在近 50 年，总共修订过两次：第一次是 1997 年，如今是第二次修订。

这次修订的准备工作从 2022 年 6 月开始，2023 年 1 月在《联邦公报》上发布和公示。OMB 的新闻稿说，他们「审阅了 2 万条公众评论、举办了近 100 场意见征询会」。这两万多条公众评论是有记录的 —— 如果您真想研究这事儿有多大的民意基础，并且有技术的话，可以考虑写个爬虫、抓取这些评论，做一点分析工作。当然，如果您是像我这样，不负责任地录个视频，打打嘴炮，随便翻几条就行了。

比如，搜索 Chinese 华人：

第一条评论作者叫 Fan Xiong，他说，「在 Covid 疫情期间，美国护士联盟发现，菲律宾裔护士的死亡比例过高。之所以能发现这一点，是因为他们对护士的种族和族裔进行了更细致的统计分析，而不是把这些菲律宾裔护士笼统地归为『亚裔』。为了改善亚裔美国人的健康状况，有必要对种族和族裔的统计类别，进行更细分的划分，至少应包括东南亚、南亚裔和东亚裔。因为这些亚裔群体的内部有很大的差异性。」

他最后的建议是，「为了支持更多类似的研究，鼓励更完善的数据收集、报告和分析，避免在公共卫生实践和研究中忽视亚裔美国人，我们需要摒弃亚裔是单一群体的刻板印象，在 15 号指令的修订中剔除『亚裔』这个类别」—— 也就是说，以后就别统计什么亚裔了，只统计细分的日本人、菲律宾人、华人、韩国人等等。

第二条评论的作者叫 Jimmy Pan，自称是来自纽约的华人。他的建议是，在修订中更多地考虑地理和国家的来源，而不是种族和族裔，他的理由是，比如台湾人，虽然技术上来说是 Chinese，但由于中国和台湾的地缘政治关系，很多台湾人并不自我认同为 Chinese，如果只有 Chinese 的选项的话，他们可能会拒绝回答 —— 换句话说，他的意见貌似是应该增加 Taiwanese 选项。

走在联邦政府前面的州

联邦政府此次的行为仅为行政令，并非立法行为。因此，尽管进行了公示并征求了公众意见，但很难看到正反双方的辩论，以及不同党派和政客的明确立场。实际上，族裔细分这事儿并非只有联邦政府在做。

根据 2023 年 12 月的统计，已有 13 个州在族裔数据统计方面走在了联邦政府前面，通过了相关法案，采用了比 OMB 更细致的族裔分类，主要是加州、纽约等蓝州，但也有俄克拉荷马这样的红州。此外，大约有 20 个州尚未通过此类法案，但已有支持和游说活动，包括德州、阿拉巴马、田纳西等深红州。

相比行政令，各州的立法过程更为公开透明，我们能看到是哪些议员提案、谁投了支持票、谁投了反对票。那么，我们看看各州的立法记录 —— 到底是什么人在搞事情、是谁在搞「亚裔细分」呢？

谁在「分化」我们亚裔？

中文圈里流行的一种说法是，「亚裔细分」是老美在清点华人，为了把华人关到集中营去做准备，就跟二战时对日裔那样。但是，如果你查阅各州的立法记录，就会发现，「亚裔细分」这个事情并不是老美在搞，而是亚裔自己要求的。例如，在亚裔细分辩论最为激烈的三个州——加州、纽约和麻省，许多支持此类措施的立法者和组织都是亚裔自己。

加州

加州的 AB 1726 法案由菲律宾裔州议员 Rob Bonta 提出，并得到了包括三名台湾裔议员在内的六名州议员的共同赞助：邱信福（David Chiu）、罗达伦（Evan Low）和丁右立（Phil Ting）。

据加州政府的法案分析报告，有近 80 家组织支持该法案，这些组织不仅包括多个亚裔美国人和亚太美国人组织，还有东南亚和东亚裔组织，比如瑶族、苗族、高棉人、韩裔、柬埔寨、越南人，以及其他一些加州的组织、协会和高校。其中至少三家华人组织：

• 旧金山唐人街公共卫生中心（成立于 1929 年）。
• 华人权益促进会（成立于 1969 年）。
• 华人健康组织联会（成立于 1985 年）。

相比之下，记录在案反对该法案的，除了个人之外，只有 8 家组织，看似都是华人组织，包括湾区业主协会、樱桃山华夏中文学校、美国华人平等协会、美国华人权利协会、埃尔克格罗夫华人协会、北大俄勒冈校友会、费城三州华人协会以及维纳斯中文学校。

从加州议会的投票记录来看，这个法案从一开始就获得了压倒性的支持，最终修订版本在参议院获得全票通过，众议院只有一票反对。这显示出在亚裔社区中，包括众多老牌华人组织中，对于族裔细分的支持几乎是一致的，而反对声音主要来自一些看似是一代新移民的华人组织。

纽约

纽约州的亚裔细分措施最初由孟昭文议员在 2011 年提出。孟议员出生并成长于纽约，是台湾裔，当时担任纽约州议员，后于 2012 年当选为联邦众议员，现任国会亚裔核心小组的第一副主席。

纽约州的亚裔细分法案多次被提出，2019 年提出的版本在州议院获得通过，但被当时的民主党州长 Andrew Cuomo 否决，理由是财政负担过重，州政府预算不足以支持这项措施。

2021 年，库默因性骚扰丑闻辞职后，民主党人霍楚继任成为纽约第一任女性州长。在她的任期内，台湾裔的州议员牛毓琳再次提出 A6896 号亚裔细分法案，韩裔议员 Ron Kim 也参与共同提案。

该法案在参议院以 53:10 的高票通过，得到了包括台湾裔参议员刘醇逸 John Liu、印度裔参议员 Kevin Thomas、伊朗裔参议员 Anna Kaplan 在内的多位议员的支持。反对票中，据我查看，全部为白人议员，未见亚裔议员反对。这一次，霍楚没有以州政府预算问题为由拒绝该法案，而是签署使其成为纽约州法律。

马萨诸塞州

麻省的族裔细分立法由议员陈德基（Tackey Chan）提出，他是美国出生的华裔，父母来自香港。自 2017 年以来，陈德基连续多年提出细分族裔数据的提案。虽然最初这些提案未获足够支持，但他坚持不懈，最终在 2023 年获得了足够的支持，使提案成为麻省法律。

奇怪的是，尽管在 2017 年和 2019 年期间有华人团体公开反对该法案，到了 2023 年，这些反对声音却似乎消失了。

从陈德基最初的提案到最终版本，法案经历了显著修改。最初的反对论点之一是不应只针对亚裔进行细分，如果要细分，则应包括所有主要族裔。最终通过的法案反映了这一点，具体的族裔细分如下：

• 亚裔分成 19 个 族裔，除了中、印、日、韩这些常见的国家外，还有老挝、柬埔寨、孟加拉、苗族、斯里兰卡等族群，另外，可能挑动某些人在曹营心在汉的中国人的神经的是，台湾和西藏，都跟中国人并列，单独细分统计。
• 太平洋岛民被细分成 5 个族裔。
• 黑人被细分成非裔、牙买加、海地、尼日利亚等 7 个族裔。
• 拉丁裔被细分成墨西哥、波多黎各、古巴等 6 个族裔。
• 白人被细分成德国、爱尔兰、英国、意大利、波兰、葡萄牙、法国等 7 个族裔。

美国族裔统计简史

美国第一次人口普查是 1790 年，当时总共有 5 个分类：16 岁以上的自由白人男性、16 岁以下的自由白人男性、自由白人女性、其他自由人及奴隶。简单来说就是白人、其他自由人、奴隶。

随着时间的推移，人口普查的种族类别逐渐细化。到了 1820 年，人口普查表上新增了「colored」（有色人种）这一选项，指的是除白人、奴隶之外的 free colored persons（自由的有色人种）。

1850 年的普查进一步要求人们在白人、黑人和混血（mulatto）中做出选择。大约在同一时期，清朝动荡，天平天国成立，而加州发现黄金，30 万人奔赴加州淘金，其中就包括不少逃离战乱的中国人。淘金热结束之后，1860 年代，华人又参与修建了横贯大陆铁路。到了 1870 年代，美国经济萧条，就业机会减少，越来越多的美国人怪罪廉价的华人，抢走了他们的工作机会。

在这种背景之下，1870 年的人口普查，第一次单独统计了华人。事实上，除了黑人和白人外，华人是最早单独统计的族裔，远远早于所谓的「亚裔」。到了 1882 年，国会通过了《排华法案》，禁止中国人移民到美国。

大约在同一时期，在明治维新之后，大量日本人来到夏威夷和美国本土的西海岸。于是，到了 1890 年，人口普查第一次统计了日本人。同时，这一年也开始了白人细分，除了全白人、全黑人外，还增加了 1/2 白人（mulatto）、3/4 白人（quadroon）、以及 7/8 白人（octoroon）这几个选项。

进入 20 世纪，更多地区的人移民来到美国，人口普查也开始统计这些人。1920 年的人口普查增加了印度人、韩国人和菲律宾人等选项。

1930 年的人口普查发生了两个显著的变化：

• 第一：不再细分白人，什么 1/2、3/4、7/8 白人都没有了，但这并不是因为白人更团结了；相反，因为这时候开始流行「一滴血规则」，即只要你祖上有过一滴黑人的血液，你就是黑人。
• 第二：添加了「墨西哥人」作为种族选项。这在美国历史上是第一次、也是唯一的一次。

大家有没有注意过，在很多场合的表格和统计数据里，白人有两种，一种是非拉丁裔白人、有时也简称白人，而另一种是拉丁裔白人？这个事情其实可以追溯到 1930 年的人口统计、以及墨西哥人的抗争和游说。

这一变化背后有其复杂的社会政治因素。当时的美国法律规定，只有白人才有资格成为美国公民。1935 年，一名联邦法官裁定，三名墨西哥移民没有资格获得公民身份，因为他们是墨西哥人，不是白人。

这个判决引起了很大的反弹，原因是，美国大部分西南地区，包括如今的加州、亚利桑那、内华达、犹他、新墨西哥等，都曾经是墨西哥的领土，美墨战争之后割让给美国。当时美国政府承诺，这些领地上的墨西哥人，将获得完整的公民权，如今你说墨西哥人不是白人、不能成为美国公民，这些人、以及墨西哥政府，都不干啊！

当时，罗斯福总统推行睦邻政策，希望与墨西哥保持良好的关系。为了规避「只有白人才能成为公民」的法律限制，罗斯福总统指示联邦政府，将西班牙裔视为白人。此后，在国务院、人口普查、劳工部、以及其他联邦政府机构的统计中，墨西哥裔都视为白人。其他拉美群体也纷纷加入游说的行列，咱们拉美是一个大家庭，墨西哥人是白人，我们其他拉美裔当然也是白人。

如今，反「亚裔细分」的华人，喊最大声的问题就是，为什么单挑我们亚裔出来细分、你咋不去细分白人呢？其实现在白人也在细分，一会我们还会讲到；但是，在历史上，很少有人推动白人细分，原因很简单 —— 白人身份好使，没人想把自己从白人堆里挑出来；相反，只有人想尽办法把自己藏到白人堆里。

为什么会有人想要细分亚裔？

亚裔在美国被视为「模范少数族裔」，大家的刻板印象认为亚裔在智力和经济上都非常成功，尊重权威，擅长数学，但缺乏创造力等。然而，亚裔群体内部的差异实际上非常大。美国有超过 2200 万亚裔，他们或他们的祖先来自东亚、南亚、印度次大陆的 20 多个国家，讲超过 100 种不同的语言，无论是在肤色、外表，还是在文化、习俗、宗教和饮食等方面，都存在显著差异。

经济方面，2019 年，美国亚裔家庭的中位收入为 8.6 万美元，远高于全美的 6.8 万美元中位数。但如果你看不同亚裔族群的数据，高收入亚裔主要归因于印度裔，他们的家庭中位收入高达 11.9 万美元，并且人口基数大，与华人在同一个数量级，属于亚裔中最大的群体。

表格：2019 年美国亚裔整体及各族群的中位家庭收入（美元）

亚裔族群	中位家庭收入
印度裔	119,000
菲律宾裔	90,000
亚裔整体	86,000
日裔	83,000
华人	82,000
韩裔	72,000
越南裔	70,000
全美整体	68,000
苗族	68,000
老挝人	61,000
尼泊尔人	55,000
缅甸人	44,000

印度裔收入高、基数大，这显著提升了亚裔的整体收入水平，掩盖了其他亚裔群体的收入问题 —— 例如，苗族的中位收入为 6.8 万美元，与全美持平；老挝人的中位收入仅为 6.1 万美元，尼泊尔人为 5.5 万美元，缅甸人更低，仅为 4.4 万美元，均远低于全美水平。尽管普遍认为亚裔收入较高，不需特别援助，但如果你是来自缅甸或尼泊尔的亚裔，可能就不会这样认为了。

在教育方面，2013 至 2015 年的数据显示，美国的台湾人和印度人，近 75% 拥有本科学位，这一比例非常夸张。同样，由于印度人基数大，他们把亚裔整体的受教育程度拉高了一大截 —— 如果看亚裔整体的数据，约 50% 拥有本科学位，远远高于全美平均水平 30%。但是，其他亚裔群体如柬埔寨人、夏威夷原住民、苗族和老挝人的教育水平则相对较低，这些群体中只有大约 15% 的人拥有本科学位，远低于亚裔和全美的平均水平。

在健康风险方面，不同亚裔群体之间差异也很明显。华人、韩裔和越南裔的癌症风险远大于心血管疾病的风险，而印度人、菲律宾人和日本人的情况则恰好相反。特别是印度裔，他们的癌症风险非常低，远低于全美和亚裔的平均水平，但他们的心血管疾病风险却显著高于平均水平。如果健康部门仅仅粗略地统计整个亚裔群体、甚至干脆只统计「所有人」的数据，就无法准确识别这些差异，也就无法提供有效的筛查和预防建议。

最后，地缘政治也会影响身份认同。在前面讲 OMB 公示、征求公众意见时，我们就看到有华裔说，很多台湾人并不自我认同为 Chinese。按照近年来台海的形势，我觉得这很好理解。前段时间，有华人博主在美国跟台湾人搭话，叫人同胞，结果对方不高兴。我觉得，如果台海关系进一步恶化，甚至有一天爆发战争，中国和台湾成为殊死搏斗的敌人，作为一个中国大陆过来的人，我在美国街头遇到不认识的台湾人，别说认什么同胞，他不砍我一刀就不错了。

为什么不细分白人？

中文圈里反亚裔细分法的另一个常见论点是：「为什么单挑亚裔来细分？为什么不细分白人？你要什么时候白人也细分，我就同意亚裔细分。」

首先，前面说了，支持细分亚裔的其实是亚裔自己。你看马萨诸塞州的陈德基议员，从 2017 年就开始提案，要求亚裔细分，没通过就坚持不懈接着提，到了 2023 年终于被采纳；加州和纽约的情况也是如此，都是亚裔议员发起提案，并且所有亚裔议员都投票支持。对于这些支持者来说，「细分」对于各个亚裔族群来说是好事、是利益，你让他们去为白人争取细分，是有点南辕北辙了。

打个比方来说，有人在争取为穷人发救济食物，你却去问工作人员为什么单挑穷人发食物？你这是歧视穷人，而且我怀疑你是记录穷人信息，好把他们关到监狱里去，你什么时候给富人也发救济食物，这才公平，我才会信你。对于反对亚裔细分的人来说，这个比喻可能很奇怪；但对于那些争取细分的亚裔族群、以及亚裔议员来说，你让他们去给白人争取细分，确实是这么奇怪的一个要求。

其次，这一次联邦的 15 号指令，如果还有人问「为什么单挑亚裔来细分？为什么不细分白人？」这就有点张嘴说瞎话了，他们既不关注正经的新闻报道，也不看政策的公告和图示，一看到「细分」两个词就先给自己打一管鸡血，完全不理会整个事件的来龙去脉。

正如我们之前提到的，没有任何主流媒体报道指出这次政策调整是专门针对亚裔细分的。如果要说 15 号指令对哪个族裔的变化和影响最显著，那无疑是白人，或者说，是白人拉丁裔。

在过去的人口普查中，拉丁裔通常被视为白人，这主要是因为历史上只有白人才能获得美国公民身份。然而，拉丁裔与欧洲白人在经济、文化、社会和语言等方面存在明显差异。那么人口普查时怎么办呢？查看 2020 年的人口普查问卷可以发现这一点。

• 第 8 个问题，您的祖先是西裔、拉丁裔、或西班牙人吗？如果是的话，又可以选择，是墨西哥人、还是波多黎各、或是古巴人、或是其他地方。
• 在回答了上面的问题之后，第 9 个问题才接着问，您的种族是什么？白人？黑人？印第安人？华人、印度人、越南人，还是其他亚裔、还是其他族裔？

所以，在 2020 年的人口普查上，拉丁人不是作为一个族裔，而是作为起源地单独列了出来。这就导致很多拉丁人，比如墨西哥人，回答第 8 个问题时，选择 「是的，我是墨西哥人」，然后在第 9 个问题，他们会莫名其妙 —— 我分明回答了我是墨西哥人了啊，你还问啥？那些不认同自己为白人的拉丁人，在这个问题统统回答 「其他种族」，不是白人、黑人、或亚裔。

这导致 2020 年的人口普查，有 5000 万人选择了「其他」族裔。这意味着，有整整 15% 的人口，联邦政府不知道他们的族裔是啥，在制定与族裔有关的政策的时候，就会缺乏相应的数据支持。

另外，不知道您有没有注意到，2020 年的人口普查，根本就没有一个直接的「亚裔」选项；亚裔已经被细分了 —— 列出了华人、越南人、菲律宾人、韩国人、印度人、日本人、查莫罗人、其他亚洲人、夏威夷人、其他太平洋岛民以及其他种族等多个具体选项。

因此，如果您反对亚裔细分的话，其实您最应该反对的是 2020 年的人口普查。因为那次普查实际上已经对亚裔进行了详细的分类。与此相比，最新修订的 15 号指令在处理种族和族裔数据时更加合理。

具体来说，新指令改进了几个方面：

1. 它没有像之前那样将拉丁裔单独标注为「起源地」，而是将拉丁裔与其他种族并列处理。
2. 在亚裔分类中，不再将小的亚裔群体（如中国人、越南人、菲律宾人）与大的种族群体（如白人、黑人）并列，而是将亚裔视为一个整体，其中包括多个子分类，比如中国人只是亚裔下面的小分类。
3. 考虑到他们与欧洲白人在经济、社会、文化等多方面的显著差异，新指令首次将呼声很大的中东和北非人作为独立的族裔类别列出。
4. 甚至对欧洲白人后裔也进行了更细致的分类，包括德国、爱尔兰、英国、意大利、波兰、法国等。
5. 总体的族裔分类现在更加统一，首先划分为七大类：白人、拉丁人、黑人、亚裔、印第安原住民、中东和北非人、夏威夷和太平洋岛民。每个大族裔下分又为六个小族群。如果您不在这 6 个小族群里，还可以手动填写。

前面我们说了，白人分为德、爱、英、意、波、法、其他；拉丁裔分为墨西哥、波多黎各、古巴、萨尔瓦多、多米尼加、哥伦比亚、其他；黑人分为非裔、牙买加、海地、尼日利亚、埃塞俄比亚、索马里、其他；亚裔则分为华人、菲律宾、印度、越南、韩国、日本、其他。新的这种统计标准在我看来是更合理的。

并且，在联邦层面，台湾人并没有从华人里分出去。一些走得更远的州，比如马萨诸塞，别说台湾，连西藏人也是单独统计的。

所以，如果您反对亚裔细分、反对将亚裔单独拎出来的话，其实 2020 年的人口普查才是真正将亚裔的小族群单独拎了出来，更新过的 15 号指令反而并没有把亚裔小族群单独拎出来，而是各个种族和族裔一视同仁。

政府会拿数据干坏事吗？

许多华人新移民反对亚裔细分的另一个重要担心，是怀疑政府会拿这些数据针对少数族裔，干坏事。

这个不用怀疑，政府只要有机会干坏事，一定会干的。所以监督和权力制衡才那么重要。数据是武器，可以用来做坏事，也可以用来做好事。警察有枪是否可能会用来做坏事？当然有这个可能，但解决办法不是禁止警察配枪，而是要想办法监督、制约。

如果您担心联邦政府用收集到的族裔信息来干坏事，比如说，用来降低亚裔孩子在藤校的名额，那么您更应关注并反对在大学录取过程中考虑种族因素的政策 —— 顺便说一句，如果您还不知道的话，在去年的哈佛案中，最高法院已经裁定您获胜了，您可以去喝一杯。

但是，即便是在亚裔内部，对于高等教育的需求也是差别巨大的，前面我们说了，印度裔、台湾裔有 75% 获得了本科学位；中国人大约是 60%；这都远远高于全美平均。但是，一些小的亚裔族群，比如柬埔寨、夏威夷、苗族、老挝，只有 15%。你想和这些亚裔小族群绑在一起，让亚裔的大学录取率降低一些、看上去不那么高得离谱，这些小族群应该是不想和你绑在一起的。

假如一个民粹主义领袖上台，在美国成功掀起了排华风暴、或者再次通过排华法案，难道您会因为「人口表上我填的是亚裔、政府不知道我是华人」就觉得自己安全了？如果您眼睁睁看着美国重新变成那个全国上下一起排华的国家，人口表上您选的是「亚裔」还是「华人」，大概是最微不足道的一个小插曲了吧。

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